Quelles politiques économiques dans le cadre européen ?

L’Europe a connu un processus d’intégration économique amorcé dans les années 1950 et approfondi au fil d’une série de traités entre des États (27 aujourd’hui), qui ont progressivement transféré une partie de leurs pouvoirs à une institution commune : l’Union europénne (UE). Ce processus a accouché de deux grandes réalisations : un marché unique rassemble les 27 États membres de l’UE, et 21 États européens (membres de l’UE pour la plupart) ont adopté une monnaie unique.

Commençons par décrire le marché unique. Celui-ci rassemble en réalité trois marchés unifiés ou en cours d’unification : un marché des biens et des services, un marché du travail, et un marché des capitaux.

• Le marché unique est d’abord un marché unifié des biens et des services, autrement dit une zone de libre-échange. Entre les États membres de l’UE, il n’y a pas d’obstacles tarifaires aux échanges (les droits de douanes ont été supprimés), ni d’obstacles tarifaires (puisque les mêmes normes s’appliquent à tous les États).
• Le marché unique est également un marché unifié du travail. L’UE accorde à ses citoyens une pleine liberté de circulation entre les États qui la composen : un travailleur européen peut donc vendre son travail dans n’importe quel pays de l’UE, sans obstacle administratif, à l’exception de certains emplois publics.
• Enfin, le marché unique est en train de devenir un marché unifié des capitaux. Le processus est inachevé, mais à terme une entreprise italienne pourra solliciter sans obstacle l’épargne des ménages allemands, et un ménage français pourra sans obstacle acheter les obligations émises par une entreprise espagnole.

Pourquoi les États ont-il voulu créer ces trois marchés ? Parce qu’ils sont susceptibles de contribuer à la croissance économique : pour en finir avec les guerres intra-europénnes, les fondateurs de l’Europes ont voulu constuire la paix par une prospérité commune. Mais par quels mécanismes ?

• Les effets attendus du marché unifié des biens et des services sont ceux du libre-échange, étudiés dans notre chapitre sur le commerce international. Le mécanisme central est le suivant : la suppression des obstacles aux importations et aux exportations engendre des spécialisations (sous l’effet des avantages comparatifs, de la différenciation des produits, ou de la fragmentation des chaînes de valeurs) ; cette spécialisation permet une utilisation plus efficace des facteurs de production (moins de coûts, plus de productivité) ; ce surcroît d’efficacité est un facteur de croissance économique.
• Les effets attendus du marché unifié du travail sont du même ordre. La liberté de circulation des personnes dans l’UE permet d’utiliser la main d’oeuvre européenne là où elle sera la plus productive : un ingénieur grec produira plus de richesses dans une entreprise allemande qu’en Grèce, où les entreprises industrielles sont moins efficaces. Réciproquement, elle permet aux entreprises européenne de trouver plus facilement les compétences dont elles ont besoin : une entreprise luxembourgeoise sera plus productive si elle peut recruter sans obstacle un travailleur français expérimenté, plutôt qu’un travailleur local sans expérience.
• Le marché unifié des capitaux doit, lui, faciliter le financement de l’investissement. Si les entreprises françaises en besoin de financement peuvent solliciter la capacité de financement des épargnants allemands, alors elles pourront investir davantage que si elles n’ont accès qu’à l’épargne des ménages français. Or l’investissement, on le sait, permet de produire plus, soit parce qu’il accroît les capacités de production, soit parce qu’il accroît la productivité du travail.

Tels sont les effets attendus du marché unique sur la croissance économique. Ses effets avérés sont cependant plus décevants. Sur les dernières décennies, le taux de croissance de l’UE est resté inférieur à celui d’autres zones régionales — les États-Unis par exemple — peut-être en raison des difficultés de ses politiques conjoncturelles, et des limites de sa politique de la concurrence, comme on va le voir.

Deuxième caractéristique, 21 des 27 États de l’UE partagent une même monnaie, l’euro, et forment, ensemble, ce qu’on appelle la zone euro. Certains États de l’Union européenne n’ont pas souhaité la rejoindre (la Suède a ainsi conservé sa monnai, la couronne) ; d’autres n’ont pas encore rempli les conditions qui leur en donneront le droit.

L’euro a deux caractéristiques. D’une part, il s’agit d’une monnaie unique, pas d’une monnaie commune : il ne s’ajoute pas aux monnaies nationales, il les remplace. D’autre part, il est géré par une banque centrale commune : la Banque centrale européenne (BCE), à laquelle les États membres ont confié leur politique monétaire, comme on le verra.

Pourquoi avoir voulu l’euro ? Comme du marché unique, on attend de la monnaie unique qu’elle soit un facteur de croissance, par trois mécanismes.

• Une monnaie unique annule les coûts de change. Lorsque chaque État a sa monnaie, un entreprise d’un pays A qui envisage d’acheter des consommations intermédiaires en provenance d’un pays B doit payer en monnaie du pays B : elle doit donc acheter de la monnaie du pays B, ce qui a un coût : le coût de change, prélévé par les entreprises spécialisées dans cette opération (les cambistes). Lorsque ce coût disparait, les coûts de production des entreprises diminuent : elles peuvnt baisser leur prix, donc gagner des clients, donc produire davantage.
• Une monnaie unique annule les variations de change. Non seulement le change a un coût, mais il crée un incertitude. En effet, le cours des monnaies (leur prix dans une autre monnaie) varie. Ces variatons crée une incertitude qui peut dissuader l’invesissement. Exemple : une entreprise allemande envisage un investissement en Grèce ; il est rentable si le prix en monnaie allemande de la monnaie grecque est bas, il ne le sera pas s’il est elévé ; dans le doute, l’entreprise renonce à son investissement. À l’invserse, une monnaie unique annule ces variations et les incertituds qu’elles entraînent, ce qui incite à investir : c’est bon pour la croissance.
• Enfin, l’euro est devenu une monnaie internationale. Monnaie d’une des zones régionales les plus riches du monde, il inspire confiance. Des acteurs économiques extra-européens (ménages, entreprires, banques centrales, États) n’ont aucune crainte à en détenir, et s’en servent donc volontiers comme réserve de valeur. Ils disposent donc d’une épargne en euro, qui peut-être prêtée aux entreprises européennes en besoin de financement : là encore, cela facilite l’investissement, donc la croissance économique.

Mais là encore, ce sont effets attendus de la monnaie unique. Ses effets avérés, comme ceux du marché unique, sont plus mitigés. C’est la conséquence, notamment des particularités de la politique monétaire européenne et de son articulation avec la politique budgétaire en Europe : il est temps de les étudier.

II. Les politiques monétaires et budgétaires en Europe

La politique monétaire dans la zone euro est une politique monétaire unique, conduite de façon indépendante par une banque centrale commune, la Banque centrale européenne (BCE).
Une politique monétaire est une politique conjoncturelle, c’est-à-dire une politique qui vise à faire varier la demande à court terme (consommation et/ou investissemnt), soit pour réduire le chômage conjoncturel, soit pour réduire l’inflation. Dans la zone euro, la politique monétaire est menée par la Banque centrale européenne, une institution publique indépendante des États. L’objectif qui lui a été fixé par les traités européens est un taux d’inflation proche de 2%. Son instrument classique est le taux d’intérêt directeur, c’est-à-dire le taux d’intérêt auquel elle prête de la monnaie aux banques ordinaires. Les objectifs, les mécanismes et les effets de son action sont les suivants :

• Lorsque le taux d’inflation est supérieur à 2%, cela menace le pouvoir d’achat des acteurs économiques, donc la prospérité dans la zone euro. La BCE augmente alors son taux directeur. Cela amène les banques ordinaires à augmenter à leur tour le taux d’intérêt qu’elles demandent aux entreprises et aux ménages qui souhaitent emprunter. Le crédit bancaire devient donc plus coûteux. Les ménages et les entreprises empruntent moins. La consommation et l’investissement (deux composantes de la demande) diminuent donc. Cela réduit l’inflation. Effet parallèle : cela va très probablement réduire la production des entreprises, ce qui peut créer un chômage conjoncturel. Ce type de politique monétaire est dite restrictive.
• Lorsque le taux d’inflation est inférieur à 2%, cela signifie généralement que la demande (consommation et/ou investissement) est trop faible, ce qui engendre un chômage conjoncturel. Pour lutter contre ce chômage, la BCE diminue son taux directeur. Cela amène les banques ordinaires à diminuer à leur tour le taux d’intérêt qu’elles demandent aux entreprises et aux ménages qui souhaitent emprunter. Le crédit bancair devient donc moins coûteux. Les ménages et les entreprises empruntent plus. La consommation et l’investissement (deux composantes de la demande) augmentent donc. Cela stimule la production des entreprises, qui créent des emplois. Effet parallèle : cela va très probablement accélérer l’inflation. Ce type de politique monétaire est dite accommodante.

La politique monétaire de la BCE est, comme l’euro, unique : elle s’applique simultanément et à l’identique dans tous les pays qui ont l’euro pour monnaie. La BCE ne peut pas mener une politique monétaire pour la Grèce, et une autre pour l’Allemagne : on verra les conséquences importante de cette caractéristique.

1. Une difficulté à faire face aux choc asymétriques

On vient de le voir, les politiques monétaires et budgétaires, dans l’Union européenne, sont organisées de manière très différente. La politique monétaire n’est pas menée par les États-membres, mais par la BCE : elle est donc commune à tous les pays. La politique budgétaire, au contraire, reste du ressort de chaque État-membre, dans les limites fixées par les traités européens. Cette situation crée deux séries de difficultés.

Première difficulté : les politiques monétaires et budgétaires européennes ont du mal à faire face aux chocs asymétriques. Un choc asymétrique est événement économique, quel qu’il soit, qui affecte différemment les Etats-membres, ce qui se traduit par des variations conjoncturelles divergentes.

Les chocs asymétriques rendent la politique monétaire inopérante : unique, elle ne peut pas s’ajuster à des conjonctures qui varient d’un pays à l’autre. Par exemple, en 2012, suite à la crise dite des dettes souveraines (2010-2012), les États du Sud de l’Europe (Grèce, Portugal, Espagne, Italie) subissent une très forte hausse de leurs taux d’intérêt, qui les oblige à mener des politiques d’austérité : on l’a vu, cela a pour conséquence de réduire la demande, donc d’aggraver le chômage. Ainsi en 2012, en Grèce, le taux de chômage atteint 24%, et le taux d’inflation plonge, à 1,5%. Face à ce choc, la BCE aurait pu mener une politique monétaire accomodante. Mais ce choc est asymétrique : il ne concerne pas les pays du Nord de l’Europ. À la même date, en Allemagne, l’inflation est dans la cible de la BCE (2%) et le chômage est faible (5,65%), signe d’une demande soutenue. Une politique monétaire accomodante aurait donc accéléré l’inflation en Allemagne.

Certes, face à un choc asymétrique, les politiques budgétaires pourraient, en théorie, être efficaces : puisqu’elles sont décidées par les États, elles ont la capacité de s’adapter aux conjonctures nationales. Mais on l’a vu : elles sont contraintes par les règles communes qui limitent le déficit budgétaire (pas plus de 3% du PIB) et la dette publique (pas plus de 60% du PIB). Cela limite leur ampleur, et peut même les bloquer. Reprenons l’exemple de la Grèce. Avec un chômage élevé et une inflation faible, une politique budgétaire de relance aurait été adaptée. Mais elle ne peut pas être menée : en 2012, le déficit public de la Grèce est de 8,8 % du PIB, sa dette publique de 156 % du PIB, ce qui non seulement lui interdit une politique de relance, mais l’oblige à une politique d’austérité.
On le voit, donc : une politique monétaire unique couplée à des politiques budhétaires contraintes sont à la peine face aux chocs le asymétriques.

La politique de la concurrence désigne l’ensemble des actions menées par les pouvoirs publics pour promouvoir le fonctionnement concurrentiel des marchés. Il existe une politique européenne de la concurrence. Elle est définie par un droit européen de la concurrence, lui-même défini par les traités entre États-membres. Elle est mise en œuvre d’une part par la Commission européenne (l’exécutif de l’Union européenne), d’autre part par les administrations nationales, qui appliquent localement le droit européen, lorsqu’il concerne moins de trois États (ex. il existe une autorité française de la concurrence).

La politique européenne de la concurrence a deux objectifs, liés mais distincts, le premier tourné vers les entreprises, le deuxième tourné vers les États, ces deux objectifs visant tous les deux la croissance économique.

Premier objectif : lutter contre les pratiques anticoncurrentielles des entreprises, en s’assurant qu’elles se font effectivement concurrence. Pourquoi vouloir que les entreprises se fassent concurrence, alors que celles-ci préfèrent spontanément, au contraire, attirer à elles tous les clients ? Parce que la concurrence présente une série d’avantages, pour les acheteurs, pour les entreprises, et pour l’activité économique dans son ensemble. Elle oblige les entreprises à diminuer le prix de leurs produits, à améliorer leur qualité et à innover, ce qui est bon pour les acheteurs, qu’il s’agisse de consommateurs ou d’entreprises. Ce faisant, la concurrence entre entreprises européennes accroît leur compétitivité, ce qui leur permet d’affronter plus efficacement la concurrence internationale, et d’étendre leur marché. Par ces différents canaux, la concurrence contribue à la croissance économique.

Deuxième objectif : lutter contre les pratiques anticoncurrentielles des États, en s’assurant qu’ils ne faussent pas la concurrence entre entreprises. Les États sont en effet susceptibles de fausser la concurrence entre entreprises : ces derniers peuvent soutenir les entreprises présentes sur leur teritoire par des subventions, ou fermer certains marchés à la concurrence, par des droits de douanes ou des normes, afin de protéger la production et les emplois locaux. Cela bloquerait les effets positifs attendus du libre-échange. Dans une zone de libre-échange, la concurrence doit pouvoir jouer pleinement entre les entreprises des différents pays, afin que celles-ci finissent soit par disparaître face à leurs concurrentes étrangères, soit par l’emporter grâce à l’avantage comparatif du pays où elles produisent. Les facteurs de production seront alors mieux utilisés, dans chaque pays, donc dans l’UE tout entière. Il en résultera des gains de productivité, donc de la croissance économique. C’est le coeur de la théorie de Ricardo, adoptée par les fondateurs de l’UE. 

Les modalités de la politique européenne de la concurrence découlent de ces deux objectifs. 

Pour assurer la concurrence entre entreprises, l’Union européenne agit de trois manières.

• Elle lutte contre les ententes, d’abord. Les ententes sont des accords clandestins entre entreprises d’un même marché sur les prix, afin de maintenir ces derniers à un niveau artificiellement élevé. Pour lutter contre ces pratiques, les autorités de la concurrence infligent des d’amendes, dont est exemptée l’entreprise qui a révélé l’entente. Par exemple, en décembre 2024, l’Autorité française de la concurrence, sur la base du droit européenn, a infligé des sanctions de 611 millions d’euros à plusieurs entreprises d’électroménager et à leurs distributeurs (Electrolux, Whirlpool, LG, Miele, Fnac, Darty et Boulanger) pour des pratiques d’entente sur les prix entre février 2007 et décembre 2014
• Elle lutte contre les abus de position dominante, ensuite.  On parle d’abus de position dominante quand une entreprise leader de son marché abuse de sa position de force auprès des autres acteurs du marché. Là encore, ces pratiques sont sanctionnées par des amendes prononcées par les autorités de la concurrence. Par exemple, le 10 septembre 2024, Google a été définitivement condamné à une amende de 2,4 milliards d’Euros pour avoir privilégié son comparateur de prix Google Shopping en rendant ses concurrents pratiquement invisibles pour les consommateurs. Autre exemple : le 23 avril 2025, Apple a été condamné à 500 millions d’euros d’amendes pour avoir imposé aux développeurs d’applications des clauses juridiques abusives dans les contrats qui les lient, notamment la possibilité de modifier unilatéralement le contrat.
• Elle régule les concentrations, enfin. Les concentrations désignent l’acquisition d’une entreprise par une autre, ou la fusion de deux entreprises. Cette fois, l’UE n’intervient pas en aval, par des amendes, mais en amont, par une autorisation préalable : les entreprises doivent soumettre leurs projets de fusion ou d’acquisition aux autorités européennes de la concurrence, qui peuvent les refuser. L’exemple le plus retentissant est le refus opposé par l’UE à la fusion entre Alstom et Siemens en février 2019. Ces deux entreprises de matériel ferroviaire voulaient, en fusionnant, créer un « champion européen », compétitif face au leader chinois du marché. La Commission a refusé, en opposant que le regroupement Alstom / Siemens aurait diminué la concurrence, créant un quasi monopole.

Pour empêcher les pratiques anti-concurrentielles des États, l’Union européenne agit de deux manières.

• Elle surveille l’octroi d’aides publiques aux entreprises, d’abord. Les aides publiques aux entreprises peuvent prendre plusieurs formes : prêts publics à taux faibles, subventions, investissements publics, exonérations fiscales, etc. L’Union europénenne ne les interdit pas systématiquement, mais elles sont sanctionnées si elles faussent la concurrence. Par exemple, en octobre 2017, l’entreprise Amazon a été condamnée à rembourser 250 millions d’euros d’arriérés d’impôts à l’État luxembourgeois. Autre exemple : le 10 septembre 2024 , Apple a été définitivement condamné à rembourser 13 milliards d’arriérés fiscaux à l’Irlande pour avoir bénéficié d’avantages fiscaux, assimilés à une aide d’État illégale, dans une affaire qui remonte à 2016.
• L’Union européenne œuvre à l’ouverture de certains monopoles publics à la concurrence, également : depuis décembre 2021, un concurrent italien de la SNCF, Trenitalia, assure ainsi le transport de passagers à grande vitesse sur la ligne Paris-Lyon-Milan. 

La politique européenne de la concurrence reçoit trois types de critiques : elle serait un obstacle à la politique industrielle, une menace pour les services publics, et impuissante face aux géants du numérique.

Première critique : la polique européenne de la concurrence est accusée de rendre impossible les politiques industrielles en Europe. Qu’est-ce qu’une politique industrielle ? C’est une politique par laquelle les pouvoirs publics soutiennent l’essor de grandes entreprises — des « champions industriels » — dans des branches considérée comme un moteur de croissance économique. Par exemple, après la seconde guerre mondiale, l’État français a mené une politique industrielle active, en faisant émerger des « champions » dans le domaine de l’automobile (Renault), de l’énergie nucléaire (Areva), du transport aérien (Air France), etc. Autre exemple : Airbus, le « champion européen » de l’aéronautique, est lui aussi le fruit d’une politique industrielle, menée par plusieurs États européens.

Ces politiques industrielles sont doublement contraires à la politique européenne de la concurrence. D’une part parce qu’elles créent des entreprises de très grande taille, en position (trop) dominante sur leur marché. D’autre part parce qu’elles bénéficient d’aides publiques, qui peuvent constituer des formes de protectionnisme déguisé. Pourtant, ces « champions industriels » présentent deux avantages, justement liés à leur grande taille. D’une part, ils peuvent produire en masse, donc réaliser des économies d’échelles, ce qui réduit leurs coûts, donc leur prix. D’autre part, ils peuvent réaliser d’importants investissements en recherche-développement, ce qui favorise l’innovation. Ces avantages accroissent leur compétitivité (prix dans le premier cas, hors prix dans le deuxième cas), ce qui leur permet d’affronter avec succès la concurrence internationale. C’est le reproche qui est adressé à la politique de la concurrence : en entravant l’émergence de champions industriels européens – par exemple en interdisant la fusion d’Alstom et Siemens dans le domaine du matériel ferroviaire – elle favorise leurs concurrents américains ou chinois, les États-Unis et la Chine ne se privant pas, eux, de soutenir leurs champions nationaux.

Deuxième critique : la politique européenne de la concurrence est peu efficace face aux Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft), ces géants du numérique en positon ultra-dominante sur leurs marchés respectifs. Pourquoi ? Pour deux raisons. D’une part, ces entreprises ont des moyens judiciaires considérables, qui leur permettent d’employer des armées d’avocats, et de résister aux procédures judiciaires engagées contre elles par l’Union européenne. Exemple : il a fallu près de 10 ans pour une première condamnation d’Apple par l’Union européenne. D’autre part, l’UE hésite parfois à mener une politique de la concurrence trop offensive envers ces entreprises multinationale qui pourrait les amener à quitter l’Europe, ce qui serait nuisible aux Etats-membres qui bénéficient de leur implantation. Par exemple, l’Irlande, qui avait attiré Apple sur son sol par une fiscalité très favorable, s’est opposée aux sanctions de l’UE contre l’entreprise, qui lui faisaient perdre son attractivité. 

Troisième critique : la politique européenne de la concurrence peut détruire des services publics. Les services publics (ou services collectifs) sont des services non-marchands produits par les pouvoirs publics, destinés à rendre accessibles à tous certains services jugés essentiels (les soins, le transport, etc.). Ils sont produits soit directement par les administrations des États-membres (c’est le cas des soins hospitaliers), soit indirectement, par des entreprises publiques (comme la SNCF).

Ces services publics sont souvent des monopoles publics. Certains, comme le transport ferroviaire, ont été ouverts à la concurrence d’entreprises marchandes, dans l’objectif d’une baisse de prix et d’un gain en efficacité, dans plusieurs pays européens, dont la France, récemment. Or le bilan de ces opérations est contrasté. En Italie, l’ouverture à la concurrence décidée au début des années 2000 a bien fait baisser les prix sur les lignes à grande vitesse, les plus rentables ; mais elle a amené à un sous-investissement dans les lignes régionales, moins rentables. En Grande-Bretagne, où ce sont des entreprises privées en concurrence qui assurent le transport des voyageurs, les prix des billets ont presque doublé depuis 2005, et les rames de banlieues sont bondées, au point que 75 % des britanniques souhaitent une renationalisation.