Comment lutter contre le chômage ?

Qu’est-ce que le chômage ? C’est la situation des personnes sans emploi, à la recherche d’un emploi. Les chômeurs font partie de la population active : par opposition aux inactifs (retraités, étudiants, personnes aux foyer), il sont immédiatement disponibles pour participer à la production en exerçant un emploi, un travail rémunéré. Mais ils sont des actifs sans emploi, par opposition aux actifs dits occupés. Quelles qu’en soient les causes, le chômage résulte du fait que le nombre d’actifs est supérieur au nombre d’emplois, autrement dit résulte du fait que l’offre de travail (le nombre de personnes prêtes à vendre leur travail) est supérieure à la demande de travail (le nombre de travailleurs que les entreprises souhaitent embaucher). Dans cette situation, une partie des actifs n’a pas d’emploi.

Quelle est l’ampleur du chômage ? Il y a 2,4 millions de chômeurs en France en 2025 d’après l’INSEE. Mais à ce nombre, on peut ajouter les travailleurs en situation de sous-emploi. Il s’agit d’une part des travailleurs ayant un emploi à temps partiel et qui souhaitent travailler davantage (ce qu’on appelle le temps partiel subi) ; d’autre part des personnes en situation de chômage partiel (ou technique). Ces actifs ont certes un emploi : ils ne sont donc pas comptabilisés parmi les chômeurs. Mais leur temps n’est pas pleinement occupé à exercer un emploi, alors qu’ils sont disponibles pour cela : leur expérience économique et sociale ressemble donc à celle des chômeurs au sens strict. On compte 1,3 millions de personnes en situation de sous-emploi en 2025, majoritairement des femmes.

De même, pour mieux saisir la réalité du chômage, il peut être utile de compléter le taux de chômage par un autre indicateur : le taux d’emploi. Le taux de chômage mesure la part des actifs n’ayant pas d’emploi. Le taux d’emploi, lui, mesure la part des personnes en âge de travailler qui ont un emploi. En 2025, le taux de chômage est de 7,5%. Le taux d’emploi des 15 ans et plus, lui, est de 69,6%. Le taux d’emploi n’est pas le simple miroir inversé du taux de chômage. Il varie certes en fonction du nombre de chômeurs : plus celui-ci est faible, plus le taux d’emploi est élevé. Mais il varie aussi en fonction du nombre d’inactifs dans la population en âge de travailler : plus celui-ci est élevé, plus le taux d’emploi est faible. Par exemple, en 2024, le taux de chômage est plus bas en Italie qu’en France : respectivement 6% et 7,3%. On pourrait s’attendre à ce que le taux d’emploi, du coup, soit plus élevé en Italie qu’en France, puisqu’il y a moins de chômeurs chez nos voisins italiens. C’est l’inverse : le taux d’emploi est plus élevé en France qu’en Italie : respectivement 69,3% et 62,2%. Pourquoi ? Notamment parce qu’en Italie, les femmes au foyer (des inactives en âge de travailler) sont plus nombreuses. Le taux d’emploi des femmes est en effet très bas (environ 55 % en 2024 contre près de 67 % en France), du fait de la rareté des crèches, et d’une répartition traditionnelle des rôles familiaux. Les deux taux mesurent donc des réalités différentes. Le taux de chômage fournit une bonne indication de l’état du marché du travail : il mesure le volume d’actifs sans emploi, autrement dit la main d’œuvre inutilisée, disponible à court terme pour les entreprises. Le taux d’emploi, lui, mesure le niveau de participation de la population en âge de travailler à l’économie, et mesure mieux la sous-utilisation de certains groupes de travailleurs, ou de travailleuses.

Quelle que soit la façon dont on le mesure, le chômage varie d’un pays à l’autre, d’une époque à l’autre, et d’une catégorie de la population à l’autre. Il est aujourd’hui presque deux fois plus élevé en France qu’aux États-Unis, par exemple : il faudra essayer de comprendre pourquoi. Il est environ deux fois plus élevé en 2023 qu’en 1973, le faible taux de chômage des Trente glorieuses ayant laissé place ensuite à un chômage de masse : il faudra également essayer de comprendre pourquoi. Il varie fortement selon l’âge, le niveau de diplôme, et la qualification de l’emploi : il est maximal chez les moins de 25 ans et parmi les travailleurs les moins qualifiés, il faudra là encore essayer de comprendre pourquoi, et comment y remédier. C’est l’objet de ce chapitre.

II. Quelles sont les causes du chômage ?

Le chômage varie sous l’effet des fluctuations de l’activité économique, c’est-à-dire des variations de la production à court terme.

Les entreprises (et les administrations publiques) produisent des biens et des services. Sur le long terme (plusieurs décennies), on observe que la production, en France comme dans la plupart des pays, tend à augmenter : c’est ce qu’on appelle la croissance économique, qu’on étudiera dans un autre chapitre. Mais la production connait également des variations de court terme (annuelles ou infra-annuelles), qu’on appelle conjoncturelles. Elle peut augmenter (on parle alors d’expansion), ou diminuer (on parle alors de récession), et son augmentation peut accélérer ou ralentir. Ces variations de la production font varier l’emploi, donc le chômage : lorsque les entreprises augmentent leur production, elles embauchent des travailleurs supplémentaires, ce qui crée des emplois et fait reculer le chômage ; inversement, lorsque la production ralentit ou diminue, la demande de travail diminue, des emplois sont détruits, le chômage augmente. On appelle chômage conjoncturel cette part du chômage qui augmente lorsque la production diminue et qui baisse lorsque la production augmente. 

Mais qu’est-ce qui provoque ces variations de la production ? Ce sont les variations de la demande de biens et de services, c’est-à-dire de la quantité totale de biens et de services achetés aux entreprises. Si cette demande augmente (ou si les chefs d’entreprises anticipent son augmentation), les entreprises augmentent leur production, et inversement. La demande de biens et de services provient de trois sources : la consommation (= la demande des ménages), l’investissement (= la demande des entreprises) et les exportations (= la demande du reste du monde). Si l’une ou l’autre de ces composantes de la demande diminue, cela amènera à une baisse de la production. L’investissement a ainsi fortement diminué en 2009, les banques ne prêtant plus aux entreprises : cela a provoqué une récession, qui a fait fortement augmenter le chômage conjoncturel. En 2020, pendant l’épidémie de Covid, c’est la consommation  qui s’est effondré, entraînant la production avec elle : si cette récession n’a pas fait augmenter le chômage, c’est parce que l’État a massivement financé le maintien des travailleurs en poste par leurs entreprises à l’arrêt (ce qu’on appelle le chômage technique, évoqué dans la première partie). Dans les mois qui viennent, les économistes vont guetter les effets des droits de douane américains sur les exportations françaises : si celles-ci baissent, la production sera tirée vers le bas, et le chômage conjoncturel poussé vers le haut.

Pour lutter contre le chômage conjoncturel, on le verra, les pouvoirs publics peuvent chercher à contrecarrer les ralentissements ou les diminutions de la demande en cherchant à stimuler la demande (la consommation et l’investissement en particulier) : on verra comment.

Il ne s’agit là cependant que d’une des causes du chômage. Même dans les conjonctures favorables, un certain niveau de chômage persiste : on appelle chômage structurel cette part du chômage qui ne dépend pas de la conjoncture, mais d’autres facteurs.

B. Le chômage structurel dépend d’autres facteurs

Dans le vocabulaire économique, les institutions désignent les règles formelles ou informelles qui encadrent l’activité économique. Les brevets sont des institutions formelles, par exemple : ce sont des droits de propriété intellectuelle, qui influencent, on le verra, la décision d’investir ou d’innover. La réprobation morale du prêt à intérêt par le catholicisme et l’islam au Moyen-Âge est également une institution, informelle cette fois. Nous allons nous intéresser ici à deux institutions qui encadrent le marché du travail : le SMIC et les règles de protection de l’emploi.

Le SMIC est un prix-plancher du travail, fixé par la loi, en-dessous duquel les entreprises n’ont pas le droit de descendre, sous peine d’amende. Les règles de protection de l’emploi, elles, désignent (notamment et principalement) l’encadrement légal du licenciement : lorsqu’elles procèdent à un licenciement, les entreprises sont contraintes de respecter une procédure (convocation, entretien préalable, lettre de licenciement, motifs, préavis) et de verser une indemnité. Ces deux institutions ont été créées pour protéger les salariés, dans le cadre d’une relation salariale fondamentalement déséquilibrée. On va voir qu’elles ont des effets contrastés sur le chômage structurel.

Le SMIC a un premier effet négatif sur l’emploi : il rend le travail peu qualifié plus coûteux pour les entreprises que ce qu’il leur rapporte, ce qui les dissuade d’embaucher les travailleurs les moins productifs. Une entreprise n’embauchera en effet que si les gains que lui apporte un travailleur supplémentaire (c’est-à-dire la productivité du travail) sont supérieurs ou égaux au coût d’un travailleur supplémentaire (c’est-à-dire le salaire) : c’est le cœur de l’analyse néoclassique du marché du travail. Sans le SMIC, les travailleurs les moins productifs (c’est-à-dire ceux à qui on confie des tâches peu qualifiées), seraient embauchés, à un salaire faible. Avec le SMIC, ils ne sont pas embauchés : les entreprises renoncent à l’embauche, ou délocalisent leur production vers des pays sans salaire minimum, ou substituent du capital au travail en remplaçant des travailleurs trop coûteux par des machines plus rentables à long terme — dans les trois cas, des emplois sont détruits, ce qui fait augmenter le chômage structurel. Ce mécanisme permet de comprendre pourquoi les jeunes, les travailleurs les moins diplômés et les ouvriers sont les plus exposés au chômage en France : le SMIC est supérieur à leur productivité, moindre que celle des autres travailleurs.

Le SMIC a un second effet négatif sur l’emploi : il augmente le coût du travail des entreprises, ce qui les amène à augmenter leur prix pour préserver leurs bénéfices, ce qui leur faire perdre des clients (soit parce que ces derniers réduisent leur consommation, soit parce qu’ils se tournent vers des produits importés, produits dans des pays sans salaire minimum), ce qui les amène à réduire leur production, donc à licencier. C’est ce qui est arrivée à l’industrie textile française, laminée par la concurrence des vêtements chinois, produits dans un pays où le coût du travail est bien moindre.

Mais le SMIC a, dans le même temps, des effets positifs. On a jusqu’ici envisagé le SMIC comme un coût. Mais comme tout salaire, le SMIC n’est pas qu’un coût pour les entreprises : c’est aussi un revenu pour les ménages. En soutenant le revenu des ménages, le SMIC soutient la demande de biens et de service, donc la production, donc l’emploi. Cet effet est d’autant plus puissant que le SMIC concerne des ménages aux revenus modestes, qui consomment l’intégralité de leur revenu. Il est cependant limité par le fait qu’une partie des produits consommés par les ménages sont importés, c’est-à-dire produits hors de France.

Le SMIC a un second effet positif sur le chômage structurel : il incite les entreprise à augmenter la productivité du travail. Pour compenser le fait que le salaire minimum pousse les salaires vers le haut, les entreprises vont en effet chercher à accroître la productivité du travail, c’est-à-dire la quantité ou la valeur produite par travailleur. Elles y parviendront en formant les travailleurs, en modifiant l’organisation du travail, en investissant dans des machines plus efficaces, ou en innovant. Ces gains de productivité vont leur permettre de baisser leurs prix et/ou d’améliorer leur produit, ce qui va accroître la demande, donc la production et l’emploi, et faire diminuer le chômage structurel. C’est par exemple la stratégie choisie par une nouvelle industrie française du vêtement, qui a réussi à créer des emplois malgré des salaires plus élevés qu’en Asie, en mettant avant les vertus écologiques et sociales de ses produits (moins de transport, des techniques de production plus respectueuses de l’environnement, des travailleurs mieux payés et mieux traités qu’en Asie du sud-est, etc.) : cela lui permet de justifier un prix de vente plus élevé, ce qui lui permet d’augmenter la valeur produite par travailleur (la productivité), donc de compenser des salaires plus élevés.

Les règles de protection de l’emploi ont, elles aussi, des effets contrastés sur le chômage structurel. D’un côté, l’encadrement légal du licenciement peut dissuader les entreprises d’embaucher, pour deux raisons : d’une part l’indemnité de licenciement augmente le coût du travail ; d’autre part les procédures imposées par la loi rallonge les délais de licenciements, ce qui peut créer des pertes pour l’entreprise si, dans le même temps, sa production ralentit pour des raisons saisonnières ou conjoncturelles. Mais d’un autre côté, l’encadrement légal du licenciement augmente l’ancienneté dans l’emploi, ce qui a deux effets favorables sur la productivité du travail. D’une part, les travailleurs gagnent en expérience, ce qui les rend plus productifs. D’autre part, dès lors qu’elles sont installées dans une relation de longue durée avec leurs salariés, les entreprises sont incitées à les former, pour accroître leur productivité. Or on l’a vu, une augmentation de la productivité du travail permet aux entreprises d’offrir des produits moins chers ou meilleurs, ce qui accroit la demande, donc la production, donc l’emploi. 

Les institutions ont donc simultanément des effets positifs et négatifs sur le chômage structurel. Toute la question est de savoir si et à quel point les effets négatifs l’emportent sur les effets positifs. Cette estimation est difficile, et divise les économistes. Pour les uns, une augmentation du SMIC de 1% détruirait 200 000 emplois, ses effets positifs étant largement contrebalancés par ses effets négatifs. Pour les autres, une telle augmentation ne détruirait que 15 000 emplois, ses effets négatifs étant presque entièrement compensés par ses effets positifs.

Le chômage structurel peut également provenir de l’existence d’asymétries d’information sur le marché du travail, et du salaire d’efficience qui en résulte.

Une asymétrie d’information est une situation dans laquelle les agents économiques n’ont pas tous accès de manière égale à l’information. Il existe une asymétrie d’information sur le marché du travail. Dans l’analyse néoclassique du marché du travail, on l’a vu, l’embauche d’un travailleur supplémentaire dépend d’une comparaison, par l’employeur, entre le salaire et la productivité du travail : une entreprise n’embauchera un travailleur supplémentaire que si celui-ci produit au moins autant que ce qu’il coûte. Or, en réalité, cette comparaison est faussée par une asymétrie d’information : l’employeur ne peut pas connaître la productivité effective du travailleur avant de l’avoir embauché. Il en résulte deux difficultés : l’entreprise peut embaucher de « mauvais » candidats, dont elle découvre, une fois embauchés, qu’ils n’ont pas les compétences requises (sélection adverse) ; elle peut au contraire embaucher de « bons » candidats, ayant les compétences requises, mais qui, une fois embauchés, ne fournissent pas tout l’effort attendu (aléas moral).

La solution la moins coûteuse pour l’entreprise consiste à mettre en place un « salaire d’efficience » : un salaire plus élevé que celui offert dans les autres entreprises, qui va accroître la productivité des travailleurs embauchés. De quelle manière ? D’une part en attirant à elle les « talents », c’est-à-dire des travailleurs qui ont fait leurs preuves dans d’autres entreprises, dont la productivité est vérifiée.  D’autre part en incitant le travailleur embauché à maximiser ses efforts, afin de conserver sa place dans une entreprise où il est mieux payé qu’ailleurs. C’est ce que font par exemple les géants de la tech (Google, Meta, etc.) pour s’assurer un engagement professionnel maximal  de la part de leurs salariés.

Quel rapport entre ces techniques d’embauche et le chômage ? Le salaire d’efficience pousse l’ensemble des salaires vers le haut : quand une entreprise le met en place, cela incite d’autres entreprises à faire de même. Résultat : les salaires augmentent sur le marché du travail. Dans ces conditions, l’offre de travail augmente (lorsque les salaires sont élevés, les candidats à l’embauche sont nombreux) et la demande de travail diminue (lorsque le travail est plus coûteux, les entreprises en achète moins). L’offre de travail devient alors supérieure à la demande de travail : c’est la définition même du chômage. En théorie, cette situation devrait se corriger d’elle-même, par une baisse des salaires, jusqu’à ce qu’ils atteignent le salaire d’équilibre, qui égalise l’offre et la demande. Mais les entreprises ne baissent pas les salaires, craignant que cette baisse ne fasse diminuer la productivité des travailleurs. Le chômage persiste donc : il s’agit d’une autre cause de chômage structurel, concernant cette fois plutôt des travailleurs qualifiés et des emplois bien rémunérés, engendré non par des institutions, mais par une asymétrie d’information.

L’appariement désigne la rencontre effective entre l’offre et la demande de travail, c’est-à-dire la formation de « paires » associant un travailleur en recherche d’emploi et une  entreprise qui recrute. Cet appariement peut-être bloqué ou ralenti par des obstacles qui empêchent les chômeurs d’accéder aux emplois alors qu’ils existent, et les entreprises de recruter alors qu’il y a des chômeurs. On peut distinguer trois problèmes d’appariement.

Les problèmes d’appariement peuvent d’abord provenir d’une inadéquation spatiale entre l’offre et la demande de travail. Si la localisation des emplois ne correspond pas à la localisation des chômeurs, et si des obstacles entravent la mobilité de la main d’œuvre (les difficultés matérielles d’un déménagement, les liens familiaux, l’insuffisance des moyens de transport, etc), alors l’appariement se fait mal, lentement, ou pas du tout. C’est ce qui explique en partie que le chômage structurel en France soit plus élevé qu’aux États-Unis, où une culture de la mobilité géographique facilite l’ajustement spatial de l’offre et de la demande de travail.

Les problèmes d’appariement peuvent également provenir d’une inadéquation des qualifications entre l’offre et la demande de travail. Les compétences attendues par les entreprises ne correspondent pas toujours aux compétences acquises par les travailleurs. Deux facteurs ont contribué à un tel écart en France dans les dernières décennies : une élévation générale du niveau de qualification des emplois (qui rend inadéquats les chômeurs sans diplôme), et le progrès technique (qui fait apparaître de nouveaux produits ou de nouveaux procédés, réclamant de nouvelles compétences), ceci expliquant en partie cela. En attendant que les travailleurs se forment, ou en attendant que des emplois correspondant à leur formation apparaissent, l’appariement est retardé. 

Les problèmes d’appariement peuvent enfin provenir d’une information imparfaite sur le marché du travail, liée à des pratiques inefficaces de recrutement ou de recherche d’emploi. C’est le cas lorsque les entreprises communiquent mal sur les emplois disponibles, ou lorsque les chômeurs n’utilisent pas les bonnes sources d’information, ou lorsque les intermédiaires institutionnels entre travailleurs en recherche d’emploi et entreprises qui recrutent jouent mal leur rôle.

Ces problèmes d’appariement font apparaître des frictions, c’est-à-dire des lenteurs, des retards dans l’appariement. Il en résulte une augmentation du chômage. Imaginons le marché du travail comme une baignoire : le flux d’eau entrant, qui arrive par le robinet, ce sont les travailleurs qui cherchent un emploi ; le flux d’eau sortant, qui s’écoule par l’orifice d’évacuation, ce sont les travailleurs qui ont trouvé un emploi ; l’eau qui s’accumule au fond de la baignoire avant d’être évacuée, c’est le chômage provoqué par les frictions. Si l’orifice d’évacuation est étroit, autrement dit s’il y a beaucoup de frictions, le volume d’eau qui s’accumule dans la baignoire est important. Au contraire, si l’orifice d’évacuation s’élargit, autrement dit si les frictions diminuent, le volume d’eau retenu par la baignoire diminue. Le chômage structurel dépend donc de la vitesse d’appariement de l’offre et de la demande sur le marché du travail.

III. Quelles politiques pour lutter contre le chômage ?

Pour lutter contre le chômage conjoncturel, les pouvoirs publics peuvent mettre en œuvre des politiques macroéconomiques de soutien de la demande globale. Souvenez-vous : le chômage conjoncturel est corrélé aux fluctuations de la production à court terme. Il diminue lorsque la production augmente, plus encore lorsqu’elle s’accélère : pour produire plus, les entreprises embauchent. Il augmente lorsque la production ralentit, plus encore lorsqu’elle diminue : lorsqu’elles produisent moins, les entreprises embauchent moins, voire licencient. Ces fluctuations de la production sont la conséquence des variations de la consommation, de l’investissement et des exportations, les trois composantes de la demande globale : si les ménages consomment moins, et/ou si les entreprises investissement moins, et/ou si les entreprises exportent moins, la production ralentit ou diminue, ce qui détruit des emplois, et fait augmenter le chômage. Cela indique le levier sur lequel les pouvoirs publics doivent agir : s’ils veulent lutter contre le chômage conjoncturel, il faut qu’ils parviennent à stimuler la demande. Pour atteindre cet objectif, disposent de deux instruments : les politiques budgétaires dites « de relance », et les politiques monétaires dites « accommodantes ».

Examinons d’abord les politiques budgétaires. Le budget de l’État, c’est l’ensemble de ses dépenses (les dépenses publiques), et l’ensemble de ses recettes (fournies principalement par les impôts).  Ce budget peut être un instrument de lutte contre le chômage.  En augmentant ses dépenses ou en diminuant les impôts, l’État peut en effet stimuler deux composantes de la demande globale : l’investissement et la consommation. L’État peut ainsi réaliser des investissement en infrastructures ou en bâtiments publics, qui stimuleront la production des entreprises auxquelles il confie ces chantiers. Il peut également stimuler l’investissement des entreprises en diminuant l’impôt sur les bénéfices : les entreprises achèteront alors d’avantage de biens de production (des machines, des locaux, etc.) aux entreprises qui les produisent. Il peut aussi augmenter la consommation des ménages en diminuant leurs impôts, ou en subventionnant leurs achats : cette augmentation de leur pouvoir d’achat amènera les ménages à acheter davantage de biens aux entreprises. Si l’investissement et/ou la consommation augmentent, stimulés par ces politiques budgétaires, la demande globale augmente, ce qui stimule la production des entreprises, qui embauchent pour produire davantage : le chômage conjoncturel recule.

Des politiques de ce type ont été mises en œuvre avec succès, par exemple aux États-Unis pour faire face à la récession des années 30 (New Deal, 1933), ou en 2009 pour faire face à la récession consécutive à la crise dite des « subprimes ».

Ces politiques budgétaires se heurtent cependant à trois limites. Premièrement, elle ne sont efficaces que s’il existe des capacités de production disponibles : sans quoi, l’offre de biens et de services n’augmente pas alors que la demande augmente, ce qui crée de l’inflation. Deuxièmement, dans des économies très ouvertes commercialement, elles ne sont efficaces que si elles sont menées simultanément dans différents pays : une relance isolée ferait augmenter les importations plus que la production intérieure, comme cela s’est produit en 1981 en France. Enfin, ces politiques, par définition, sont coûteuses : elles augmentent les déficits budgétaires, et augmentent l’endettement des États, parfois durablement.

Il existe un deuxième type de politique de soutien de la demande globale : les politiques monétaire accommodantes. Les politiques monétaires sont menées non par les États, mais par les banques centrales, comme la BCE en Europe, ou la Federal Reserve Bank aux États-Unis, des institutions publiques chargées de réguler la monnaie dans leur zone monétaire, indépendantes des États. Celles-ci peuvent baisser leur taux directeur, c’est-à-dire le taux auquel elles prêtent de la monnaie à court terme aux banques ordinaires. Ces dernières vont alors pouvoir baisser à leur tour les taux d’intérêt des crédits qu’elles accordent à leurs clients. Les ménages et les entreprises pourront alors emprunter davantage pour financer leur consommation et leurs investissements, ce qui stimulera la demande globale. La production augmentera donc, ce qui créera des emplois : le chômage conjoncturel reculera. C’est l’une des mesures prises par la Banque centrale européenne pour faire face à la récession provoquée par la pandémie de coronavirus.

Cependant, une politique monétaire trop accommodante peut, comme les politiques budgétaires, avoir pour conséquence indésirable une accélération de l’inflation. Par exemple, la forte augmentation des prix de l’immobilier dans la décennie écoulée doit beaucoup aux très faibles taux directeurs pratiqués par les banques centrales, en Europe et aux États-Unis. Quoi qu’il en soit, ce type de politique ne peut être efficace que contre le chômage conjoncturel.

Face au chômage structurel, les pouvoirs publics mènent depuis plusieurs décennies des politiques d’allègement du coût du travail.

Le coût du travail, comme son nom l’indique, désigne ce que l’achat de travail coûte à l’entreprise. Il détermine l’emploi, de deux façons. Le coût du travail détermine la décision d’embauche, d’abord. Comme le souligne la théorie néoclassique, un employeur rationnel n’embauche un travailleur supplémentaire qu’à condition que ce que ce dernier lui coûte (le coût du travail) soit inférieur ou égal à ce qu’il lui rapporte (la productivité du travail).

Le coût du travail détermine ensuite les coûts de production, donc les prix et les profits. Le coût du travail est en effet un coût de production. Or face à des coûts de production élevés, les entreprises n’ont que deux possibilités : augmenter leur prix, ou diminuer leur marge. Si elles augmentent leur prix, elles perdent des clients. Si elles diminuent leur marge, elles investissent moins. Dans les deux cas, à terme, elles produisent moins, donc licencient ou embauchent moins, ce qui fait augmenter le chômage.

Pour lutter contre le chômage structurel, les pouvoirs publics peuvent donc chercher à réduire le coût du travail. Problème : dans un système économique comme le nôtre — une économie de marché —  l’immense majorité des salaires ne sont pas fixés par l’État, mais par le marché du travail. Mais l’État intervient de manière indirecte sur les salaires versés par les entreprises, et le coût du travail ne se limite pas au salaire.

Le coût du travail est en effet constitué de trois composantes : le salaire, les cotisations sociales patronales, et les indemnités de licenciement. Chacune d’entre elle est influencée par des institutions formelles, c’est-à-dire des règles instaurées par l’État, qui encadrent les activités économiques : le SMIC fixe un plancher légal aux salaires ; le montant des cotisations sociales salariales est fixé par la loi ; celui des indemnités de licenciement aussi. Cela dessine plusieurs possibilités d’intervention pour les pouvoirs publics.

Premier moyen d’alléger le coût du travail : la modération de l’augmentation du SMIC. Instauré en 1970, le SMIC est en effet augmenté chaque année, selon trois mécanismes légaux : une indexation automatique sur les prix, une augmentation obligatoire liée à la moyenne des salaires, et un « coup de pouce » supplémentaire potentiellement accordé par le gouvernement. Le SMIC a fortement augmenté entre 1970 et 1983, dans le but de corriger les inégalités salariales. Depuis 1983, pour faire face à la forte augmentation du chômage consécutive à la fin des « trente glorieuses », les gouvernements successifs n’ont que rarement et faiblement augmenté le SMIC au-delà de ce que la loi impose.

Deuxième moyen d’alléger le coût du travail : réduire les cotisations sociales patronales. Depuis 1993, les gouvernements successifs ont multiplié les allégements de cotisations sociales, en ciblant les bas salaires. L’objectif est de corriger l’effet du SMIC, qui fait obstacle à l’embauche des travailleurs les moins productifs : en réduisant les cotisations sociales sur les salaires les plus bas, on réduit le coût du travail peu qualifié (sans diminuer le SMIC, ce qui serait politiquement explosif).

Troisième moyen d’alléger le coût du travail : limiter les indemnités de licenciement. L’État l’a fait de deux manières : en plafonnant légalement leur montant d’une part. En facilitant le recours aux emplois à durée limitée, comme on le verra plus tard.

Enfin, dernier moyen d’alléger le coût du travail : les contrats aidés. Il s’agit d’emplois bénéficiant d’une aide publique. Celles-ci sont, elles aussi, concentrées sur les travailleurs les moins qualifiés, donc les plus exposés au chômage. Deux exemples : le Contrat unique d’insertion, destiné à inciter à l’embauche de travailleurs en difficulté (chômeur de longue durée, senior, travailleur handicapé, allocataire du RSA, etc.), en versant aux employeurs une aide d’un montant allant de 30 à 80% du SMIC ; ou le contrat d’apprentissage, destiné à inciter à l’embauche de jeunes en cours de formation, en versant aux employeurs de 2000 à 6000 € par an selon la taille de l’entreprise. En 2024, 1,7 millions de travailleurs ont été recrutés sur un emploi aidé.

L’efficacité des politiques d’allègement du coût du travail fait débat. D’une part, le volume d’emploi ainsi créés ou sauvegardés est difficile à évaluer, et varie fortement d’une estimation à l’autre. D’autre part, certaines de ces mesures sont coûteuses pour les finances publiques (allègement des cotisations sociales patronales, emploi aidé). La question du coût par emploi créé ou sauvegardé se pose donc : même dans les hypothèses les plus optimistes, il est très élevé.

Pour lutter contre le chômage structurel, les pouvoirs publics peuvent également flexibiliser le marché du travail. La flexibilisation du marché du travail désigne l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics afin de permettre aux entreprises de faire varier les effectifs et/ou les salaires face aux fluctuations de la demande. Cela suppose de lutter contre les rigidités du marché du travail.

Les entreprises sont en effet confrontées à une difficulté qui peut les dissuader d’embaucher, même quand la conjoncture est favorable. La plupart d’entre elles font face à une demande fluctuante : à certaines périodes, la demande qui leur est adressée est forte, puis elle ralentit ou diminue. Lorsque la demande augmente, il serait rationnel qu’elles embauchent, afin d’augmenter leur production, et leurs profits. Mais elles seront dissuadées d’embaucher dans les périodes où la demande est forte si elles ne peuvent pas licencier ou faire baisser les salaires dans les périodes où la demande est plus faible. Or, on le sait, il existe des institutions qui encadrent légalement les licenciements (ce sont les règles de protection de l’emploi) et les salaires (c’est le SMIC) : ce sont des rigidités sur le marché du travail. Pour encourager les embauches en période de forte demande, l’État peut donc assouplir ces rigidités. Dans les dernières décennies, il l’a fait de trois manières.

L’État a d’abord flexibilisé le marché du travail en facilitant la variation des salaires. En France, une entreprises ne peut pas baisser le salaire d’un travailleur sans son accord. Mais lorsqu’elle fait face à une diminution de la demande, et aux difficultés qui en découlent, elle peut proposer à ses salariés une baisse de salaire ; s’ils la refusent, elle a alors le droit de les licencier. Cette possibilité juridique a été élargie en 2016, avec les « accord de préservation ou de développement de l’emploi ».  Cela permet aux entreprises de faire baisser les salaires plutôt que leurs effectifs en période de faible demande, ce qui les incite à embaucher en période de forte demande.

L’État a ensuite flexibilisé le marché du travail en facilitant le recours aux emplois à durée limitée. Il s’agit de contrats de travail divers (CDD, interim, travail saisonnier, etc.) qui ont en commun de prévoir par avance la date de leur interruption, contrairement au contrat à durée indéterminée (CDI). En essor constant, ce type d’emploi représente aujourd’hui 15% de l’ensemble des emplois, et concerne plus d’un jeune salarié sur deux. Il permet aux entreprises une embauche temporaire lorsque la demande est forte, sans coût de licenciement lorsque la demande diminue. Il incite donc les entreprises à embaucher lorsque la conjoncture est favorable.

L’État a enfin flexibilisé le marché du travail en facilitant le recours au travail à temps partiel. En autorisant les entreprises à embaucher sur des contrats de travail de moins de 35h par semaine, l’État les incite à embaucher dès que la demande augmente, même si elle n’augmente qu’un peu, pas suffisamment pour justifier l’embauche d’un travailleur à temps plein. En 1975, 1 million de salariés travaillaient à temps partiel, soit 7% des salariés. En 2023, 4 millions de salariés travaillent à temps partiel, soit 17% des salariés.

Le bilan des politiques de flexibilisation du marché du travail est mitigé. Les études disponibles montrent qu’elles diminuent la durée du chômage : elles accélèrent donc la sortie du chômage. Mais la multiplication des emplois limités augmentent dans le même temps les entrées dans le chômage : la fin de contrat à durée limité est désormais le deuxième facteur d’interruption d’un contrat de travail, derrière la démission, mais devant le licenciement économique. Ces formes d’emploi tendent par ailleurs à précariser l’emploi, ce qui nuit à l’intégration sociale des travailleurs concernés, mais aussi à la demande de biens et de service, ce qui peut ralentir la consommation, donc la production et l’emploi.

Une part du chômage structurel provient, on l’a vu, de problèmes d’appariement sur le marché du travail. L’appariement désigne la rencontre effective entre l’offre et la demande de travail, c’est-à-dire la formation de « paires » associant un travailleur en recherche d’emploi et une  entreprise qui recrute. Cet appariement peut-être bloqué ou ralenti par des obstacles qui empêchent les chômeurs d’accéder aux emplois alors qu’ils existent, et les entreprises de recruter alors qu’il y a des chômeurs. Parmi ces obstacles : une inadéquation des qualifications entre l’offre et la demande de travail, engendrée notamment par une élévation générale du niveau de qualification des emplois, et par l’innovation.

Pour corriger cet écart entre les compétences attendues par les entreprises et les compétences détenues par les travailleurs, les pouvoirs publics mettent en œuvre des politiques de formation. Celles-ci peuvent agir à trois niveaux.

Au niveau de la formation initiale, d’abord : un des objectifs des politiques scolaires est d’allonger la durée des études, afin d’élever le niveau de diplôme de la main d’œuvre, de telle sorte que celle-ci s’ajuste à l’élévation du niveau de qualification des emplois. De 310 000 étudiants inscrits en 1960, cet effectif a dépassé les 3 millions à la rentrée 2024.

Au niveau de la formation continue, ensuite : des dispositifs ont été mis en place au début des années 2000 qui permettent aux salariés de bénéficier d’une formation, financée par les entreprises, tout en conservant leur rémunération (droit individuel à la formation en 2004, compte personnel de formation depuis 2015).

Au niveau de la formation des chômeurs, ensuite : les pouvoirs publics donnent la possibilité aux chômeurs de se former pendant leur période de chômage, tout en conservant leur allocation.

Ces politiques se heurtent cependant à des limites. Elles sont coûteuses pour les finances publiques, d’abord : les dépenses d’éducation de l’État et des collectivités territoriales représentent près de 140 milliards d’euros en 2021. Elles augmentent le coût du travail, ensuite : le compte personnel de formation est financé par une taxe sur les entreprises pouvant aller jusqu’à 1 % de leur masse salariale. Elles n’atteignent pas pleinement leur cible, enfin : les cadres supérieurs sont trois fois plus nombreux que les ouvriers non qualifiés parmi les bénéficiaires des comptes personnels de formation (respectivement 30 % et 10%)