Quelle action publique pour l’environnement ?

I. L’action publique pour l’environnement implique différentes échelles et différents acteurs

Qu’est-ce que l’action publique pour l’environnement ? Il s’agit de l’ensemble des politiques publiques qui ont pour objectif de résoudre des problèmes écologiques. Dans ce chapitre, nous nous centrerons sur les politiques climatiques, c’est-à-dire sur l’ensemble des mesures prises ou envisagées pour diminuer les émissions humaines de CO2, responsables d’un réchauffement climatique dont a vu dans le chapitre sur la croissance économique qu’il pose de redoutables problèmes, indissociablement écologiques et économiques.

L’action publique pour l’environnement articule différentes échelles :

• Elle est menée à l’échelle internationale, nécessairement : puisque les problèmes environnementaux ont très souvent des causes et des conséquences mondiales, ils nécessitent une action publique mondiale. Les États cherchent donc à coordonner leurs objectifs et leurs efforts. Ils le font dans le cadre de négociations internationales (les fameuses « COP » climatiques, par exemple), qui débouchent sur des accords internationaux, comme le protocole de Kyoto en 1997, ou les accords de Paris en 2015, où près 200 États se sont engagés à contenir d’ici à 2100 le réchauffement climatique « nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels ».
• L’action publique pour l’environnement est également menée l’échelle nationale : dotés des moyens d’agir qui manquent aux organisations internationales (un budget, des administrations, la capacité de produire des lois, etc.), les États restent les acteurs décisifs des politiques publiques environnementales. C’est de leur action que dépendra la mise en acte des engagements pris lors des accords internationaux. En 2023, par exemple, l’État français a fait voter une « loi d’accélération des énergies renouvelables », qui prévoit notamment le développement de l’éolien en mer et du solaire, afin de faire rattraper à la France son retard sur les objectifs fixés par l’accord de Paris.
• L’action publique pour l’environnement peut également se déployer à l’échelle européenne, ensuite. L’Union européenne met en effet en œuvre une part importante des politiques climatiques de ses États-membres : elle produit notamment des normes qui fixent à l’industrie automobile des plafonds d’émission de CO2 par km, et a mis en place un marché européen du carbone (voir plus bas).
• L’action publique pour l’environnement se joue à l’échelle locale, enfin. Dans un monde de plus en plus urbanisés, et face à des problèmes environnementaux dont les causes et les effets se concentrent souvent en ville, les métropoles sont amenées à jouer un rôle croissant dans les politiques publiques environnementales. Elles peuvent par exemple édicter des normes en matière de circulation automobile, ou étendre les pistes cyclables.

Ces différentes échelles sont complémentaires. Sans les échelles locales, régionales et nationales, les accords internationaux ne seraient pas mis en œuvre, puisque ce sont les États, les institutions régionales et les métropoles qui disposent des moyens d’agir. Sans coordination internationale, des politiques publiques nationales et locales isolées resteraient vaines, puisque le problème est mondial.

Les politiques publiques pour l’environnement ne découlent pas mécaniquement de la gravité du problème qu’elles sont censées résoudre. Comme toutes les politiques publiques, elles sont l’aboutissement d’un processus de construction d’un problème public et de mise à l’agenda politique. Ce processus désigne l’ensemble des étapes par lesquelles un problème (par exemple, le réchauffement climatique) est pris en charge par les pouvoirs publics. Celui-ci peut être décomposé en quatre grandes étapes :

1. Identifier le problème. Pour que des politiques climatiques aient été mises en œuvre, il a d’abord fallu découvrir le phénomène du réchauffement climatique, le mesurer, en comprendre les causes et les conséquences.
2. Cadrer le problème. Identifier un problème ne suffit pas à faire une politique publique. Il faut également penser des solutions. Puisque le réchauffement climatique est dû aux émissions humaines de CO2, il faut les réduire.
3. Rendre le problème public. Pour qu’une politique publique soit mise en oeuvre, il ne suffit pas que le problème et ses solutions soient identifiés : il faut convaincre le public, les médias, et les pouvoirs publics de la nécessité d’agir.
4. Mettre en oeuvre une politique publique. Il ne suffit pas que la nécessité d’agir soit connue de tous pour que les pouvoirs publics agissent effectivement. Il faut d’abord que les acteurs politiques mettent la question à l’agenda politique, c’est-à-dire qu’ils décident d’en faire un objectif. Il faut ensuite qu’ils conçoivent les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif : des lois, des budgets, des instruments, etc.

Ce processus implique de nombreux acteurs :

• Les scientifiques et experts : ils contribuent notamment à l’identification du problème et à son cadrage (étapes 1 et 2), mais aussi à le rendre public (étape 3). C’est un chercheur américain, en 1960, qui met en évidence une augmentation continue de la concentration de CO2 dans l’atmosphère et observe que celle-ci correspond à la croissance de la combustion de combustibles fossiles. Depuis 1988, les chercheurs du GIEC mettent régulièrement à jour les connaissances sur le réchauffement climatique et publient périodiquement des rapports très commentés.
• Les ONG, les syndicats, les mouvements citoyens (ce qu’on appelle la « société civile organisée ») : ils interviennent principalement pour rendre le problème public (étape 3), afin de faire pression sur les pouvoirs publics. C’est le sens par exemple des « marches pour le climat », une série de manifestations initiées en 2018 par de jeunes Européens.
• Les pouvoirs publics (gouvernements, parlements, personnel politique issus des différents partis politiques) : leur rôle est essentiel pour la mise en œuvre des politiques publiques, puisqu’ils détiennent les moyens d’agir (étape 4). Le parlement français vient par exemple de voter un projet de loi du gouvernement sur les énergies renouvelables, destinées à en accélérer le développement.
• Mais aussi les entreprises et les ménages : ce sont eux, les émetteurs de CO2, par leur production ou leur consommation ; ils sont donc les cibles des politiques climatiques (étape 4), auxquelles ils peuvent consentir, ou au contraire résister, en contestant la gravité du problèmes (étape 1) ou les solutions qu’on leur impose (étape 2).

Ces différents acteurs entretiennent des relations de coopération, mais aussi de conflit. Ils peuvent d’abord entretenir des relations de coopération. On peut en donner plusieurs exemples :

• Les chercheurs et les ONG peuvent coopérer pour rendre le problème public (étape 3). Les ONG contribuent par exemple à faire la pédagogie des rapports du GIEC auprès du grand public. 
• Les experts et les entreprises peuvent coopérer pour élaborer des solutions techniques (étape 2). L’association Carbone 4, fondée par des ingénieurs, propose par exemple du conseil aux entreprises pour réduire leurs émissions de CO2.
• Les pouvoirs publics et les ONG peuvent coopérer pour construire les politiques publiques (étape 4). C’était par exemple l’esprit du « Grenelle de l’environnement », en 2007 : l’État a réuni rue de Grenelle, dans un ministère, les collectivités locales, les syndicats et les ONG environnementales, pour définir avec eux des objectifs de politique climatique, plus tard traduits dans une loi visant une forte diminution des émissions de gaz à effet de serre en France.

Mais ces différents acteurs peuvent également s’affronter :

• Les entreprises peuvent contester la réalité ou l’ampleur du problème identifié par les chercheurs (étape 1). Pendant plusieurs décennies, les entreprises pétrolières ont ainsi financé une contre-expertise « climato-sceptique », dont le but était de remettre en cause les travaux scientifiques imputant aux émissions humaines de CO2 la responsabilité du réchauffement climatique.
• Les ONG et les entreprises peuvent s’affronter sur les solutions à proposer (étape 2). L’entreprise Total justifie par exemple la poursuite de ses investissements dans l’extraction de pétrole par le fait que les recettes qu’ils vont engendrer lui permettront de financer le développement des énergies renouvelables. Les ONG plaident, elles, pour une interdiction immédiate de l’extraction d’énergies fossiles. 
• Les mouvements citoyens et les pouvoirs publics peuvent s’affronter sur la mise en oeuvre des politiques publiques (étape 4). Le mouvement des Gilets jaunes est ainsi né, en 2018, d’une protestation contre l’augmentation des taxes sur le carburant, présentée par le gouvernement comme écologiquement nécessaire, mais dénoncée par les manifestants comme socialement injuste. Autre exemple : des associations comme Extinction Rébellion ou Dernière rénovation multiplient les coups d’éclats pour dénoncer le manque d’ambition et la lenteur des politiques climatiques menées par le gouvernement.

La multiplicité des acteurs, leurs intérêts divergents, leurs conflits, expliquent la lenteur du processus de construction de l’environnement — en particulier, du réchauffement climatique — comme un problème public. Les premières alertes sur le réchauffement climatique ont été lancées dans les années 1960 : 60 ans plus tard, les émissions mondiales de CO2 augmentent toujours.

Outre leurs propres investissements, les pouvoirs publics peuvent utiliser quatre instruments pour mettre en oeuvre une politique climatique : la réglementation, la taxation, les subventions à l’innovation verte, et les marchés de quotas d’émissions.

Tous servent le même objectif : amener les agents économiques (ménages et entreprises) à modifier leurs choix (de consommation pour les uns, de production pour les autres), afin qu’ils réduisent les émissions de CO2 dont ils sont responsables. D’un point de vue économique les émissions de CO2 constituent une externalité négative. Une externalité négative est un coût infligé par l’activité d’un agent économique à d’autres agents économiques, sans qu’il le prenne en charge. C’est bien le cas pour les émissions de CO2 : le CO2 émis par un transporteur routier européen contribue à provoquer des incendies en Australie ; le transporteur ne contribue pas à la réparation des dégâts. Les externalités négatives sont des défaillances de marché : elles créent une situation où les mécanismes économiques habituels (une coordination entre agents économiques par l’intermédiaires des prix) ne fonctionnent plus et où il revient donc aux pouvoirs publics d’intervenir.

L’objectif économique des pouvoirs publics lorsqu’ils mènent des politiques climatiques est donc de faire face à une externalité négative. Comment ? De trois manières :

• Soit par la contrainte : ils peuvent supprimer la source de l’externalité en interdisant les actions émettrices de CO2 ou en rendant obligatoire des actions de réduction des émissions. C’est le ressort de la réglementation.
• Soit par l’incitation : ils peuvent créer un intérêt monétaire à ne plus émettre de CO2, en rendant les émissions de CO2 coûteuse, ou en rendant les réductions d’émissions moins coûteuses. C’est le principe des taxes et des subventions.
• Soit en combinant les deux : c’est ce que font les marchés de droits à polluer.

Examinons ces quatre instruments dans le détail.

B. Quatre instruments principaux : réglementation, taxation, subvention à l’innovation verte, marchés de quotas d’émission 

Pour limiter les émissions de CO2 et faire face aux externalités négatives qu’elles engendrent, les pouvoirs publics peuvent utiliser un premier instrument : la réglementation.

Réglementer, cela consiste à édicter des règles, ou normes, c’est-à-dire des obligations et/ou des interdictions devant être respectées par les agents économiques. Ces normes peuvent concerner les ménages : c’est le cas par exemple pour l’obligation de procéder à un « diagnostic de performance énergétique » (DPE) lorsqu’on est propriétaire d’un logement, ou pour l’interdiction de circuler avec une automobile fortement émettrice de CO2 dans une « zone à faibles émissions » (ZFE). Elles peuvent également concerner les entreprises : c’est le cas par exemple pour les normes d’isolation thermique auxquelles est soumise l’industrie du bâtiment, ou pour les normes d’émissions de CO2 par véhicule et par kilomètre auxquelles sont soumis les industriels de l’automobile. 

La réglementation est un instrument de politique climatique qui, par rapport aux autres instruments, a un avantage important : son efficacité écologique est assurée, dès lors qu’elle est effectivement appliquée. En effet, face à une norme, les agents économique n’ont pas d’autre choix que de modifier leurs comportements : leurs émissions de CO2 vont donc baisser à coup sûr. Ce n’est pas le cas pour les instruments incitatifs : une taxe ou un marché de quotas d’émissions peuvent être moins efficaces écologiquement s’ils ne sont pas suffisamment incitatifs. Cela a longtemps été le problème du marché européen du carbone, par exemple.

Mais la réglementation a également des défauts. Elle en a deux principaux :

• Premier défaut : les normes pèsent de manière uniforme sur tous les agents économiques qu’elle concerne, alors que ces derniers n’ont pas tous la même capacité à y faire face. Réduire ses émissions de CO2, c’est en effet coûteux pour les ménages et les entreprises concernés. Pour un ménage, procéder à des travaux d’isolation thermique dans sont logement, ou acheter une voiture électrique, c’est coûteux. Pour une entreprise du bâtiment, mieux isoler les logements neufs, c’est un coût de production supplémentaire. Pour une entreprise de l’industrie automobile, mettre sur le marché des véhicules électriques, ce sont des dépenses de recherche-développement supplémentaires. Or ces coûts sont plus lourds, relativement à leurs ressources, pour les ménages les plus modestes, et pour les entreprises les plus fragiles. Un instrument qui ferait porter l’effort sur les ménages les plus riches et les entreprises les plus prospères serait à la fois plus juste socialement, et plus efficace économiquement.
• Deuxième défaut : la réglementation n’incite par les agents économiques à faire mieux que la norme. Un ménage propriétaire de son logement, soumis au DPE, n’a pas intérêt à faire des travaux de rénovation plus coûteux que ceux qui lui permettent d’atteindre le niveau D, seuil en-dessous duquel il n’a pas le droit de louer. D’autres instruments permettent au contraire, on le verra, d’inciter les agents économiques à faire tout l’effort de réduction de leurs émissions dont ils sont capables, ce qui optimise à la fois leur efficacité écologique et leur efficacité économique.

Pour limiter les émissions de CO2 et faire face aux externalités qu’elles engendrent, les pouvoirs publics peuvent utiliser un deuxième instrument : la taxation. La taxation correspond au principe « pollueur payeur ». Son fonctionnement est le suivant :

• Les pouvoirs publics instaurent une taxe sur l’achat de biens ou de services émetteurs de CO2, ce qui les rend plus chers. Par exemple, en France, l’État a instauré un ensemble de taxes sur la consommation d’énergies fossiles (qu’on appelle « taxes carbone »), qui augmentent le prix du carburant ou du gaz naturel utilisé pour le chauffage. Ces taxes donnent donc un coût aux émissions de CO2. Plus on en émet, plus on paye.
• Les agents économiques ne sont pas obligés de renoncer à la consommation des produits taxés, contrairement à ce qu’exige une réglementation, mais ils y sont incités : dès lors que les émissions sont rendues coûteuses, on crée un intérêt à les réduire.
• Chaque agent économique va choisir librement, en comparant deux coûts : le coût de ses émissions de CO2 (c’est-à-dire le montant de la taxe dont il doit s’acquitter s’il ne réduisent pas ses émissions, par exemple en continuant à rouler dans une automobile à essence), et le coût de la réduction de ses émissions de CO2 (par exemple en achetant un véhicule électrique, coûteux à l’achat, mais potentiellement plus économique à long terme).

Par rapport à la réglementation, la taxation a deux avantages :

• Elle répartit mieux l’effort entre les agents économiques. Les agents économiques pour lesquels réduire les émissions est le plus coûteux diffèreront le moment où ils changeront de comportement, les autres le feront tout de suite. Avec la taxation, les coûts de réduction des émissions sont pris en charge par les agents économiques qui sont les plus aptes à les supporter.
• Deuxième avantage de la taxation : contrairement à la réglementation (voir plus haut), elle incite les agents à diminuer leurs émissions autant que possible. Après avoir accompli un premier effort de réduction de ses émissions, un agent économique a-t-il intérêt à le poursuive ? Non s’il a atteint le seuil fixé par la réglementation. Oui si une taxation rend les émissions de CO2 payantes : il y a encore un gain à les réduire.
• Troisième avantage : elle fournit aux pouvoirs publics des recettes fiscales qui peuvent financer d’autres aspects de la politique climatique, des subventions par exemple.

La taxation a cependant plusieurs défauts :

• Elle est régressive. Elle pèse en effet davantage sur les ménages aux revenus modestes que sur des ménages aisés. D’une part parce que les ménages aux revenus modestes n’ont pas les moyens de réduire leurs émissions de CO2 : pendant que les riches achètent des voitures électriques, les pauvres payent la taxe carbone. D’autre part parce qu’en proportion, la taxation représente une plus grande part d’un revenu modeste que d’un revenu élevé. La taxation peut ainsi susciter un sentiment d’injustice, qui compromet sa mise en œuvre : le mouvement des gilets jaunes, né d’une protestation contre une augmentation des taxes sur le carburant, en a bloqué l’augmentation.
• La taxation est un instrument plus complexe que la réglementation. Pour être efficace, il faut en effet qu’elle soit correctement calibrée. Une taxe trop élevée inflige des coûts excessifs aux agents économiques, mis en difficulté. Une taxe trop faible ne les incitera pas suffisamment à réduire leurs émissions de CO2. Des erreurs sont donc possibles. De ce point de vue la réglementation est un instrument plus simple à manier pour les pouvoirs publics.

Pour limiter les émissions de CO2 et faire face aux externalités qu’elles engendrent, les pouvoirs publics peuvent utiliser un troisième instrument : les subventions à l’innovation verte.

Une subvention est une aide financière de l’État à un agent économique, conditionnée à un certain comportement. Les subventions à l’innovation verte sont une aide financière aux entreprises qui développent de nouveaux produits ou emploient de nouveaux procédés de production, moins émetteurs de CO2 que ceux qu’ils remplacent. Le principe des subventions est le même que celui de la taxation : il s’agit non pas de contraindre, mais d’inciter les agents économiques à réduire leurs émissions de CO2. Mais contrairement à la taxation, qui crée une incitation en rendant plus coûteuse les émissions de CO2, les subventions vise à créer une incitation en réduisant le coût de réduction des émissions. On peut en donner plusieurs exemple.

• Un exemple de subvention destinée aux ménages : le « bonus écologique », une subvention à l’achat d’un véhicule fonctionant exclusivement à l’électricité, l’hydrogène ou une combinaison des deux, dont le montant est inversement proportionnel aux revenus. C’est une incitation envers les ménages, mais indirectement aussi envers les entreprises : elle assure aux entreprise un volume de ventes suffisant pour rentabiliser leurs dépenses en recherche-développement.
• Un exemple de subvention destinée aux entreprises : l’État accorde des prêts sans intérêt aux entreprises qui font de la recherche-développement visant l’amélioration de la performance environnementale de leur procédés industriels ou de leurs produits (le montant du prêt va de 50 000 à 5 millions d’euros).

Par rapport aux autres instruments de politique climatique, les subventions ont deux avantages :

• Contrairement à la réglementation, elles n’imposent pas à tous les agents économiques un effort uniforme : elles n’obligent pas ceux qui n’y sont pas prêts à réduire leurs émissions de CO2 ; elle fait porter l’effort, sur ceux qui en sont capables, qu’elle accompagne.
• Par ailleurs, elles ne se heurtent pas à l’impopularité et au sentiment d’injustice suscités par la taxation : il s’agit non pas d’un prélèvement, mais d’une aide ; et cette aide peut aisément être ciblée sur les agents économiques aux plus faibles ressources (TPE, PME).

Elles ont cependant plusieurs limites :

• Elles sont coûteuses pour les finances publiques. Contrairement aux normes, qui ne coûtent rien à l’État (si ce n’est des coûts de contrôle), et contrairement à la taxation, qui fournit des recettes fiscales, les subventions constituent une dépense publique.
• Elles peuvent créer des rentes, c’est-à-dire des gains économiquement illégitimes. Soit parce qu’elles soutiennent des producteurs peu efficaces. Soit parce qu’elles subventionnent des producteurs qui auraient de toute façon investi sans l’aide des pouvoirs publics : on appelle cela un « effet d’aubaine ».

Pour limiter les émissions de CO2 et faire face aux externalités qu’elles engendrent, les pouvoirs publics peuvent utiliser un quatrième instrument : les marchés de quotas d’émissions (ou marchés de droits à polluer).

Cet instrument combine une logique de contrainte et une logique d’incitation :

• Du côté de la contrainte, les pouvoirs publics émettent un certain nombre de quotas d’émission de CO2, qu’ils distribuent aux entreprises. Un quota d’émission de CO2 est un droit à émettre du CO2 : une entreprise n’a le droit d’émettre telle ou telle quantité de CO2 que si elle possède le nombre correspondant de quotas. Si elle dépasse volume, elle doit payer une amende. Le nombre total de CO2 correspond donc au volume maximal de CO2 que les pouvoirs publics autorisent les entreprises à émettre. Ce plafond est révisé à la baisse chaque année. C’est donc bien une contrainte.
• Du côté de l’incitation, les pouvoirs publics créent un marché d’échange des quotas : les entreprises qui ont émis moins de CO2 que ce à quoi elles étaient autorisées peuvent y vendre leurs quotas non utilisés, tandis que celles qui en ont émis plus peuvent y acheter des quotas supplémentaires. Sur ce marché, un prix de la tonne de CO2 se forme, résultat de la rencontre entre une offre de quotas et une demande de quotas. Il y a donc une incitation à réduire les émissions de CO2 : émettre plus qu’autorisé inflige un coût, émettre moins qu’autorisé procure un gain. Puisque les pouvoirs publics réduisent l’offre de quotas d’année en année, le prix de la tonne de CO2 augmente, ce qui accroît progressivement cet effet incitatif.

Cet instrument cumule les avantages de la réglementation et ceux de la taxation :

• Comme dans le cadre d’une réglementation, l’objectif écologique – ramener les émissions de CO2 en dessous d’un plafond fixé par avance – est atteint à coup sûr, si les pouvoirs publics sont en mesure de vérifier que les quotas sont respectés.
• Comme dans le cadre d’une taxation, l’effort est porté par les agents économiques pour lesquels coûts de réduction des émissions sont les plus faibles ; les autres peuvent différer le moment où ils réduiront leurs émissions. L’effort économique est donc mieux réparti qu’avec une réglementation uniforme.

Les marchés de quotas d’émission ont cependant une limite : leur efficacité peut être compromise par un dysfonctionnement de l’action publique. C’est ce qui s’est passé pour le marché européen du carbone, mis en place en 2005 par l’Union européenne afin de réduire les émissions de CO2 des branches les plus émettrices : électricité, ciment, sidérurgie. Sur ce marché, le prix de la tonne de CO2, censé augmenter progressivement, a au contraire diminué jusqu’en 2017. Deux causes à cela. D’une part, trop de quotas ont été émis initialement par les pouvoirs publics. D’autre part, la récession de 2008, en faisant chuter la production, donc les émissions, a amené à une sous-utilisation de leurs quotas par les entreprise. Résultat : l’offre de quotas est devenue sur-abondante, ce qui a fait baisser leur prix ; il n’y avait alors pour les entreprises plus aucune incitation à réduire les émissions de CO2, au contraire. Depuis 2017, les mesures prises par l’Union européenne pour améliorer le fonctionnement du marché du carbone ont cependant porté leurs fruits : la réduction de la quantité de quotas sur le marché a permis une forte augmentation du prix de la tonne de CO2.

A. Les accords climatiques internationaux se heurtent à des stratégies de passager clandestin

On a vu dans la première partie que l’action publique pour l’environnement – et notamment les politiques climatiques – se joue à l’échelle mondiale. Nous allons voir que les négociations et les accords internationaux se heurtent à deux obstacles économiques, tous deux liés aux coûs des politiques climatiques : des stratégies de passager clandestin, et les inégalités de développement entre pays.

Les accords internationaux se heurtent d’abord à des stratégies de passager clandestin. Les statégies de passagers clandestin adviennent lorsque les coûts d’une action sont supportés par ceux qui la mènent, alors que les gains profitent aussi à ceux qui ne la mènent pas : dans ces conditions, la stratégie la plus rationnelle consiste à ne rien faire. C’est le cas pour les politiques climatiques.

En effet, quel que soit l’instrument retenu, les politiques climatiques ont un coût, qui ne pèse que sur les agents économiques du pays qui les met en oeuvre : elles sont coûteuses pour les ménages du pays étudié, qui doivent acheter des biens plus chers ou payr des taxes carbones, coûteuses pour ses entreprises qui doivent modifier leurs produits ou leurs procédés, ou acheter des quotas d’émissions, et coûteuses pour l’Etat, s’il distribue des subventions à l’innovation verte. Mais les gains des politiques climatiques eux bénéficient à tous les pays : les réductions d’émissions de CO2 réalisées en Europe limitent le réchauffement climatique sur toute la planète, ce qui limite les pertes économiques qu’il induit (destruction de capital, moindre quantité de travail, moindre PGF) dans tous les pays, même ceux qui n’ont pas mis en oeuvre de politique climatique. Pourquoi les gains bénéficient-ils à tous ? Parce que le climat, d’un point de vue économique, est un bien commun : il est « non excluable », c’est-à-dire qu’on ne peut pas en réserver l’utlisation à ceux qui paient.
Dans ces conditions, l’attitude la plus rationnelle est celle du passager clandestin : laisser les autres payer le coût, et profiter des gains. Si tous les pays raisonnent ainsi, aucun n’entreprendra de politique climatique. C’est exactement la raison avancée par les Etats-Unis pour se retirer des accords de Paris en 2018 : pas question de payer pour des politiques climatiques si la Chine n’en fait pas autant.

Dans ces conditions, pourquoi certains pays s’engagent-ils malgré tout dans des politiques climatiques ? Parce qu’ils existe des incitations sélectives, c’est-à-dire des gains spécifiques pour les États qui engagent des politiques climatiques. Des gains électoraux, par exemple : si l’UE mène des politiques climatiques, c’est parce qu’il existe en Europe une demande d’action publique environnementale de la part d’une part importante des citoyens, plus qu’ailleurs. Ou encore des gains économiques : en s’engageant dans des politiques climatiques, l’Etat chinois a fait de l’économie de la Chine un leader mondial des panneaux solaires et d’autres innovations vertes.

B. Les accords climatiques internationaux de heurtent aux inégalités de développement

Outre les stratégies de passager clandestin, les accords climatiques internationaux se heurtent à un deuxième obstacle : les inégalités de développement entre pays. On peut distinguer trois groupes de pays : les pays riches, les pays pauvres, et les pays émergents. Or chacun a de bons arguments pour demander aux autres de supporter les coûts des politiques climatiques.

Si les pays riches demandent aux pays émergents de contribuer aux coûts des politiques climatiques, c’est parce que ces derniers, en raison de leur croissance économique forte et de leur population nombreuse, sont aujourd’hui ceux qui émettent le plus de gaz à effet de serre et/ou ceux dont les émissions augmentent le plus rapidement. En 2024, la Chine et l’Inde ont émis respectivement 12,3 millards et 3,3 milliards de tonnes de CO2, soit davantage à elles deux que les États-Unis (4,9 milliards de tonnes) et l’Union européenne (2,5 milliards de tonnes). Des politiques climatiques qui ne s’appliqueraient pas à l’Inde et à la Chine seraient donc inefficaces.

À cet argument, les pays émergents opposent trois objections :

• D’une part, il faut raisonner non pas en volume total d’émission, mais en émissions par habitant. Le classement devient alors très différent : un Européen émet nettement plus de CO2 qu’un Indien (respectivement 7 et 2 tonnes par an), et un Américain nettement plus qu’un Chinois (respectivement 15 et 8 tonnes).
• D’autre part, une proportion importante des émissions de CO2 réalisées en Chine ou en Inde le sont par des entreprises européennes ou américaines qui ont internationalisé leur chaîne de valeur : il faut donc les déduire des émissions indiennes et chinoises, et les ajouter aux émissions des pays riches (« émissions importées »).
• Enfin et surtout, il faut raisonner non pas en flux, mais en stock : si la Chine et l’Inde émettent plus de CO2 que l’UE et les États-Unis chaque année, elles ont émis bien moins en deux siècles. Or c’est la concentration de CO2 dans l’atmosphère qui engendre le réchauffement climatique, et celle-ci a augmenté en raison des émissions actuelles, certes, mais aussi des émissions passées. Les pays riches ont donc une « dette écologique » envers le reste du monde : responsable d’une large part du stock de CO2 accumulé dans l’atmosphère depuis deux siècles, ils doivent payer les coûts des politiques climatiques.

Quant aux pays pauvres, ils ont de bonnes raisons de ne pas vouloir participer aux coûts des politiques climatiques : ils sont à la fois les plus faibles contributeurs au réchauffement climatique, aussi bien en flux qu’en stock, et souvent les plus exposés à ses conséquences. Le Bangladesh en est l’exemple parfait : il est la fois un faible émetteur, et une victime majeure. Sa contribution au réchauffement climatuque est en effet très faible : le Bangladesh représente moins de 0,5 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, et son émission moyenne par habitant est très basse (environ 0,5 tonne de CO₂ par an, contre plus de 15 tonnes pour un habitant des États-Unis). A l’inverse, il est extrêmement exposé aux effets du réchauffement climatique. Il subit déjà l’élévation du niveau de la mer, qui menace des millions d’habitants dans le delta du Gange, des inondations de plus en plus fréquentes et destructrices, et ces cyclones intenses qui provoquent pertes humaines, destructions agricoles et déplacements massifs. On estime que plus de 20 millions de Bangladais pourraient devenir des réfugiés climatiques d’ici 2050.

L’accord de Paris, de ce point de vue, est un compromis : il prévoit que tous les pays contribuent aux politiques climatiques (réponse à l’argument des pays riches), mais proportionnellement à leur contribution au stock de CO2 accumulé dans l’atmosphère (réponse aux argument des pays émergents), et en mettant en place des mécanismes de solidarité financière et des transferts de technologies (réponse aux arguments des pays pauvres).